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国务院发文全面规范地方政府性债务管理  

2014-10-09 08:55:01|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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10月2日,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》正式下发。这份地方债管理“新规”通篇贯穿规范地方政府举债行为,防范化解债务风险的主旨,这也意味着我国以修明渠、堵暗道方式构建的地方债体系将全面上路。

借债:只能通过政府及其部门举借

借债,首先要明确怎么借?谁来借?借多少?

根据这份意见,“经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。”“政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。”

意见同时明确“地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理,由国务院确定并报全国人大或其常委会批准”。

财政部预算司有关负责人介绍,今后中央规模控制的是地方举债的“天花板”,不是具体审批规模。在不突破“天花板”的前提下,地方举债的实际规模由本级人大决定。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示,以前地方政府没有举债的财政工具,现在允许举债,这本身就是赋予其一定的自主权,实行限额管理是符合国际经验的,也跟我国国债实行余额管理的做法一致。

用债:债务资金不能用于经常性支出

地方政府借来的钱,当然不是想花到哪里就花到哪里。

对于地方债务用途,意见中明令,“只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出”“建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制”。

对于使用债务,还要有硬性的监督。“地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。”这份最新规定明确要通过预算之手来管理债务。

乔宝云表示,允许以债偿债是符合国际经验的,但注意是“适度”,把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理,可以实现“借、用、还”的统一。

还债:中央政府不救助

谁举债谁负责,此次出台的意见突出强调地方政府偿债的“责”,明确“地方政府对其债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则。”“分清政府债务和企业债务的边界,切实做到谁借谁还,风险自担。”

当然,对于债务风险防范要贯穿各个环节,“评估各地区债务风险状况,对债务高风险地区进行风险预警。被列入风险预警范围的债务高风险地区,要积极采取措施,逐步降低风险。债务风险相对较低的地区,要合理控制债务余额的规模和增长速度。”意见中明确。

财政部预算司有关负责人介绍,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,是地方政府举债应当遵守的道德准则。

平台:推广政府与社会资本合作模式

融资平台公司是原来地方政府举债搞建设的一个重要融资渠道,那么新《预算法》允许地方举债并限制举债只能通过政府及其部门发行债券之后,对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目今后怎么办?

意见中明确三个渠道:

———对商业房地产开发等经营性项目,要与政府脱钩,完全推向市场,其债务等同于一般竞争性企业债务;

———对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目,要积极推广政府与社会资本合作模式,其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还,政府按照事先约定,承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任,不承担偿债责任;

———对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目,由政府发行债券融资。

乔宝云认为,剥离融资平台公司政府融资职能的过程体现出市场化的思路,能走市场的走市场。

过渡:在建项目允许按原协议融资

为确保改革平稳过渡,意见中同时制订了各项过渡期措施。对项目自身收入不够偿还的债务,通过依法注入优质资产、增强盈利能力等措施,增强偿债能力。对确需政府偿还的债务,地方政府要切实履行偿债责任,必要时可以处置政府资产。
对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,允许各地区申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。乔宝云表示,利用债券置换是一项创新之举,即引入规范透明的机制。政府利用融资平台公司融资,政府信用价值没有得到很好的体现,通过发行债券本身就是降低风险的过程,将高风险的置换成低风险,短时限的置换成长时限的,有利于平稳过渡。这份意见还明确:“地方政府要统筹各类资金,优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目,原贷款银行等要重新进行审核,凡符合国家有关规定的项目,要继续按协议提供贷款,推进项目建设;对在建项目确实没有其他建设资金来源的,应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。”

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