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地方政府发债应考虑哪些风险?  

2014-10-10 08:47:19|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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近日国务院以国发〔2014〕43号文形式,颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。如果这一文件得到切实推行,必将成为当代财政史具有转折性意义的改革事件。《意见》的主题是地方政府债务,着眼点是地方性国债,即地方政府债券。《意见》标志着地方政府债券的发放从试点阶段进入到了全面推行阶段。

不过,当从中长期角度去看地方政府债券问题时,相应的风险机制也应该多作设想。清末发放国债时,几可说举国欢腾,梁启超则一面给予支持,一面谆谆提醒其中的风险,他的提醒言论构成了中国最早的国债问题系统研究理论,他的理论原则肯定国债是应该发展并有前途的现代经济特别是财政手段,但不可忽视其中的风险。当全面推行地方政府债券,今人理应有更理性、成熟的风险考虑。当然,《意见》本身已经对风险机制进行了一系列规范,可见有了充分考虑,不过,我在这里仍然要提供一些《意见》外的意见供参考。

政府债券的风险主要在发放与偿还两个环节。在发放环节,可能发生《意见》约束之外的两种现象:一、以某种政治、道德的口号出现,从而对民众形成相应的精神压力,甚至导致严重社会风潮。梁启超曾严厉批评将“爱国”与购买国债结合的热情,指出国债是纯粹经济行为,跟爱国不爱国并无关系,不可以将买卖国债视为爱国行为,这种行为本身不过是出于解决财政需求和投资盈利的目的。这方面清末时教训极其惨痛,比如保路运动的根源之一即在这里。特别喜欢提政治、道德口号的今人如果在这方面不谨慎,很容易重复历史错误。二、地方政府债券很容易通过强制手段令当地民众购买,有摊派恶习的时代在这个问题上尤其必须严厉预防。

在偿还环节需要研究的问题更多,这也是《意见》风险防范的重点。但是,仍然需要进行一些深入的思考。《意见》所说的“地方政府”没有明晰的范畴约定,显然不限于直辖市、省、自治区一级,但是否低至县(市)乃至乡(镇)?《意见》第四条第二款明确“中央政府实行不救助原则”,也即中央政府对地方政府债券不承担最终偿付责任,那么,直辖市、省、自治区政府是否为所属政区下属政府的最终偿付人?也即,当一个县(市)政府无法偿付债券时,债券持有人是否可以要求其上级市(地)政府乃至直辖市、省、自治区政府履行偿付责任?如果可以,那么,当连直辖市、省、自治区政府也无法偿付时,债券持有人相应的债权该如何落实?
这当中又涉及两个严重的障碍:一、当无法偿付债务时,地方政府是否可以实行破产?二、政府资产比如公用事业是否可以企业化乃至私有化?这是两个互相连带的问题。政府可以破产则债券持有人应该可以对政府资产进行清产核资,政府不可以破产则债券持有人如何在政府资产中体现出权利?比如某个地方政府当无法偿付债券时,如果该地方政府破产则自然就不再成为其资产的所有人,所有人地位可以由债券持有人取代;如果该地方政府不能破产,则其作为资产所有人地位不变,虽然资产可能被判决赔偿债券持有人,但当资产既不能企业化又不能私有化时,该部分资产的运行就仍然只能由该政府支配,债券持有人并不能实质性获取资产支配权。当然,这些可以通过进一步的改革解决,但进一步的改革能否实行则属于另一个层面的问题。

以上只是很粗显需要考虑的风险问题。

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